Kronik i Politiken 14. marts 2018 af Ellen Højgaard Jensen og Jes Møller

Fingerplanen for Københavns udvikling er 70 år gammel, men er som en smuk velpatineret kvinde, som med passende pleje kan stråle mange år endnu. Det gælder om at finde den rette balance mellem vækst, bæredygtighed og velfærd.

En af de markante runde fødselsdage i 2017 blev kun fejret i en meget snæver kreds. Ingen store omtaler i medierne, ingen reception eller fest. Alt foregik i yderste diskretion.

Fødselaren var Fingerplanen, det første sammenhængende forsøg på at planlægge vores byudvikling i Storkøbenhavn, som man kaldte området i 1947, da Fingerplanen blev født. Den fyldte altså 70 sidste år. Og nu skal den revideres som grundlag for den fysiske planlægning i de 34 kommuner, som ligger i planens område.

Fingerplanen opstod som et frivilligt initiativ, igangsat af Dansk Byplanlaboratorium og skabt af en kreds af stærke fagfolk omkring den legendariske Peter Bredsdorff, en af datidens markante byplanlæggere. De vise fædre kaldte beskedent deres rapport for ”Skitseforslag til egnsplan for Storkøbenhavn”, men som det fremgår af forsiden blev der lagt en hånd ned over kortet. Alle medarbejderne fik aftegnet deres hænder, og det blev en ung tjekkoslovakisk pige ved navn Viola, der lagde hånd til den endelige skabelon.

Fingerplanen blev i kraft af sit klare greb og sin letforståelige metafor kendt viden om. Faktisk er der blevet undervist i denne fremsynede planlægning af en tætbefolket region i andre europæiske lande og sågar i USA og Kina.

København bestod allerede dengang af et sammenhængende byområde (ca det nuværende Københavns, Frederiksberg og Gentofte Kommuner) og nogle mindre bysamfund langs banelinjerne imod Helsingør, Roskilde, Hillerød og – i mindre grad – Køge. Og planens ide var – meget kort fortalt – at styrke denne struktur ved at bygge nye boligbyer ud langs med fingrene, så alle ville være tæt på en jernbane, der kunne løse transportopgaven bolig-arbejde. Forudsætningen var nemlig, at langt de fleste arbejdspladser lå og fortsat ville ligge centralt i København. Ind imellem fingrene skulle de uberørte områder blive liggende som grønne kiler tæt på alle Storkøbenhavns beboere.

Og hvad så i dag? Har Fingerplanen udspillet sin rolle, og kan den bedst sammenlignes med en sur gammel mand, som slet ikke har forstået det moderne samfunds behov?

Ser man på Hovedstadsområdet ud fra en rent fysisk betragtning, har Fingerplanen sat sit tydelige aftryk. Særligt imod vest og syd er byudviklingen i høj grad sket langs med banelinjerne til Roskilde og Køge, og de grønne kiler mellem byfingrene fremstår også ret tydeligt. Planen havde en vision om lige adgang til naturværdier, og derfor er der også blevet rejst ny skov og etableret en strandpark. Denne regionale struktur betragter de fleste af Hovedstadens indbyggere nok som en selvfølge i dag, men i virkeligheden er den en planlagt gave til os alle sammen.

Funktionelt er regionen selvfølgelig et helt andet sted end i 1947. Først og fremmest er mange arbejdspladser flyttet ud til nye industriområder og nye steder med store domiciler, langt fra Københavns centrum og brokvarterer. Nu er det faktisk boligbyggeriet, der koncentrerer sig mest i Københavns Kommune. Denne omkalfatring har bevirket et mere diffust trafikmønster – først og fremmest med meget mere trafik på tværs af fingrene, hvor den kollektive trafik står betydeligt svagere. Vi har fået en region, som er langt mere afhængig af bilbetjening end man dengang kunne forestille sig.

Det professionelle planlægningsarbejde har rent organisatorisk haft et meget omskifteligt liv. I 70erne blev regionplanlægningen formaliseret i hele Danmark, og i Hovedstadsområdet blev der nedsat et særligt politisk Hovedstadsråd, fordi alle dengang kunne se behovet for en koordineret planlægning af byudvikling, trafik og rekreative områder. Men Hovedstadsrådet blev nedlagt igen i 1988 for så at genopstå i skikkelse af Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) i 2000. HUR fik en endnu kortere levetid og blev ved strukturreformen i 2007 afløst af Region Hovedstaden (og Region Sjælland, der fik det gamle Roskilde Amt med), som mest beskæftiger sig med drift og planlægning af sygehusene. Regionerne har dog også fået den opgave at understøtte erhvervsudviklingen, og der arbejdes på dette felt efter et koncept, der kaldes Greater Copenhagen.

Men ser vi på den konkrete regulering af byvæksten og det åbne land i de 34 kommuner, der tilsammen udgør Hovedstadsområdet, er det primært blevet til et lukket forhandlingsspil mellem kommunerne og staten (Erhvervsministeriet).

Erhvervsministeriet har netop igangsat en revision af det landsplandirektiv fra 2013, der fortsat bærer navnet Fingerplanen, men som i de sidste par udgaver er blevet til et noget mere formelt juridisk dokument, der sætter rammer for kommunernes planlægning. Visionerne, intentionerne og debatten (både den faglige og den folkelige) er blevet stærkt fortyndet i forhold til tidligere. Revisionen af Fingerplanen blev påbegyndt i foråret 2017 med en invitation til alle de 34 kommuner om at komme med forslag til ændringer af den gældende Fingerplan 2013, og her stod ønskerne om flere arealer til ny byudvikling i de grønne kiler eller andre steder uden for byfingrene i kø. Nogle blev godkendt, andre blev afvist eller henvist til den større revision, der netop er skudt i gang med en velbesøgt konference i Helsingør i november 2017. Alle de 150 forslag fra anden runde kan ses på Erhvervsstyrelsens hjemmeside, og de efterlader desværre – med få undtagelser – det samme billede: Hver enkelt kommune forsøger at optimere sin egen situation, og ”den regionale stemme” er nærmest fraværende.

Desværre må vi sige, at en opfyldelse af alle de kommunale ønsker vil skade den samlede region. Biltrafikken vil stige, og den kollektive trafik vil miste styrke. De grønne arealer vil blive reduceret mærkbart. Vi vil tilnærme os situationen i mange udenlandske storbyregioner, som er vokset mere ukontrolleret gennem mange år.

Heldigvis er processen ikke afsluttet, og meget kan derfor ske endnu. Erhvervsminister Brian Mikkelsen holdt på konferencen i Helsingør et indlæg, hvor han talte varmt for bevaring af de grundlæggende principper i Fingerplanen, både stationsnærhedsprincippet og de grønne kiler, selv om begge de to begreber nok skal nyfortolkes en smule. Og der var også andre interessenter til stede, der markerede stærke regionale synspunkter.

Fra Byplanlaboratoriets side følger vi revisionsprocessen tæt, og vi vil i den kommende tid invitere til debat om Hovedstadsregionens fremtid både blandt fagfolk og andre interessenter, således at Fingerplanen kan få det mest muligt kvalificerede serviceeftersyn.

Vores grundlæggende synspunkt er, at Fingerplanens principper er værd at holde fast i, fordi de faktisk har haft en række positive effekter på regionens udvikling til dato. Men der skal naturligvis foretages tilpasninger af rammerne for byudvikling, transport og rekreative områder, som tager højde for den udvikling, der er sket siden 1947 – og de nye udfordringer, som må forventes frem imod 2030.

Arbejdet bør efter vores opfattelse baseres på en fælles vision for udvikling af Hovedstadsområdet frem imod 2030 og vi vil her forsøge at give et bud på en sådan vision: De grundlæggende sigtelinjer for udviklingen af Hovedstadsområdet bør være en balancering af 3 hensyn: vækst, velfærd og bæredygtighed. De 3 hensyn kan i visse tilfælde gå op i en højere enhed, men der vil også være konflikter og dermed behov for at afveje hensynene imod hinanden.

Væksten i Hovedstadsområdet handler først og fremmest om at kunne håndtere den forventede befolkningsvækst – måske ca. 200.000 personer frem til 2030 – på en måde, der ikke ødelægger kvaliteterne i regionen, særligt naturværdierne og tilgængeligheden. Hvis væksten i befolkningstallet klinger af, ikke fordi det går dårligt i Hovedstaden, men fordi det går bedre andre steder i Danmark, vil vi dog i Byplanlaboratoriet græde tørre tårer.

Velfærden er primært et spørgsmål om at sikre borgerne livskvalitet gennem gode boligforhold for alle befolkningsgrupper, attraktive bysamfund med levende bymidter, god transport og nærhed til de rekreative områder.

Bæredygtigheden fordrer bl a, at vi gennem planlægningen udnytter vores eksisterende byareal mere effektivt, og at vi bliver bedre til at understøtte cyklismen og den kollektive trafik. Den sociale bæredygtighed bør føjes til med særligt fokus på at opnå en bedre regional balance mellem forskellige befolkningsgrupper og en udjævning af de sociale og økonomiske forskelle, vi ser i øjeblikket, særligt mellem den nordlige del og den sydvestlige del af regionen.

Mange af disse elementer er ikke nye, og de indgår allerede i den statslige og den kommunale planlægning, men vi kan også få øje på nogle udfordringer, der kræver en mere aktiv indsats. Lad os tage fat i nogle oplagte eksempler, som bør adresseres i forbindelse med den nye Fingerplan:

Rundt om i Hovedstadsområdet findes en lang række ældre, nedslidte erhvervsområder. De er typisk udlagt i 60erne og 70erne, og hverken deres placering eller deres bygningsmasse passer til dagens forhold. Men arealerne repræsenterer en ressource, som kan aktiveres gennem omdannelse til nye bolig- eller centerområder – helt i tråd med Erhvervsministeriets vision om cirkulær økonomi. I praksis sker det dog for sjældent og for langsomt, fordi markedet normalt ikke selv kan igangsætte processen, fordi kommunerne ikke har den nødvendige kapital, eller fordi der er for skrappe reguleringer af støjforhold eller andet i omdannelsesperioden. Vi vil opfordre de relevante statslige sektorer til at gennemgå værktøjskassen og give kommunerne nye og bedre muligheder for at fremme byomdannelsen.

Fingerbymodellen betyder at en stor del af befolkningen har kort afstand til grønne områder. Vi vil derfor slå et slag for at de grønne kiler som udgangspunkt bevares og endda udbygges, men det betyder ikke at de er hellige. Kilerne kan sagtens få en bredere anvendelse til fritids- og idrætsformål ligesom det regionale højklassede cykelstinet vil kunne styrkes yderligere. Det vil betyde, at langt flere kan få glæde af regionens naturværdier. Vi forstår godt, at det kan være fristende for kommunerne at inddrage lidt af det grønne til byudvikling, men vi har en forpligtigelse til at løfte blikket og tænke mere langsigtet.

Stationsnærhedsprincippet går ud på at større kontorarbejdspladser og publikumsorienterede funktioner skal ligge tæt på togstationerne. Det betyder at langt flere tager toget i stedet for bilen til og fra arbejde. Nye undersøgelser fra Aalborg Universitet viser, at hvis der er mindre end 400 meter til stationen er det 36%, der bruger kollektiv transport, mens det kun er 15 % hvis der er mere end 1000 m. Alene derfor bør princippet fastholdes. Frem for alt bør alle kommuner i deres planlægning forpligtes på at understøtte brugen af kollektiv trafik.

Den regionale trafikplanlægning bør samtidig styrkes, så investeringer i infrastruktur og standarder i den kollektive trafik bindes tættere sammen med byudviklingen. Den planlagte letbane på Ring 3 er et godt eksempel på en sådan helhedstænkning på tværs af kommunegrænser og med staten som aktiv deltager. Lad os se mere af den slags.

Bosætningen bør styres i retning af mere blandede boligområder, hvad angår ejerformer, boligstørrelser og -typer, så der opnås en reel blanding af befolkningsgrupperne i de områder, der pt har en ret ensidig beboersammensætning. Vi må i det hele taget efterlyse en boligpolitik, der også tager fat i prisdannelsen på boligerne, så vi sikrer muligheden for at mennesker med almindelige indkomster ikke skubbes længere og længere væk fra det centrale København

Alle går i den offentlige debat ind for blandede byområder så ghettodannelser af enhver art modvirkes, og børn fra forskellige befolkningsgrupper socialt og etnisk møder hinanden i skolen. Men udviklingen går desværre den gale vej – ikke på grund af Fingerplanen, som nogle mener, men fordi boligpolitikken ikke slår til, og fordi markedsforholdene i byggebranchen for tiden gør det mest attraktivt at bygge dyre boliger i København og de nordlige forstæder.

Byudviklingen (og her særligt boligbyggeriet) bør derfor have en bedre regional balance, så en større del af byvæksten flyttes ud fra København og de nærmeste omegenskommuner. Denne udvikling bør understøttes af fortætning og udbygning af knudepunkter længere ude i regionen. Det er særlig oplagt langs med Ring 3 og i købstæderne for enden af byfingrene (Helsingør, Hillerød, Frederikssund, Roskilde og Køge).

Som det fremgår, er der nok at tage fat på, når det gælder fremtiden for Hovedstadsregionen. Vi vil stærkt opfordre til at anlægge et bredt helhedssyn på regionens udvikling, når Fingerplanen skal revideres, uanset i hvilken sektor og på hvilket niveau, den aktuelle opgave hører hjemme.

Byplanlaboratoriets konklusion må derfor være, at Fingerplanen på ingen måde er en sur, gammel mand, men snarere en smuk, velpatineret 70 årig kvinde, som fortsat kan stråle mange år endnu, hvis de rette betingelser er til stede. Til lykke med fødselsdagen og velkommen ind i debatten til alle borgere og interessenter i Hovedstadsregionen.