Af projektleder Mads Uldall, Dansk Byplanlaboratorium
Artiklen er bragt i tidsskriftet Projektledelse nr. 1, 2003

De seneste år har der været megen snak om partnerskaber i forbindelse med bl.a. kvarterløftprojekterne og omdannelse af ældre erhvervsområder. Men hvad forstår vi egentlig ved et partnerskab, og er det mere end blot det seneste modeord? I denne artikel diskuterer Mads Uldall forudsætningerne for succesfulde partnerskaber.

Partnerskaber er udemokratiske, det er kun de ressourcestærke aktører der inddrages og forhandlingerne sker ofte bag lukkede døre. Det er den indvending man ofte hører mod partnerskaber i forbindelse med fysisk planlægning. Kritikerne har svært ved at forestille sig, at ønsket om effektivitet, som er baggrunden for etableringen af de fleste partnerskaber, ikke sker på bekostning af demokratiet.

Men hvad er et partnerskab, hvorfor bruges partnerskaber i stigende omfang og er der overhoved en konflikt mellem demokrati og ønsket om mere effektive processer.

Hvad er et partnerskab?
Et partnerskab er som udgangspunkt blot en formalisering af et samarbejde mellem offentlige og private aktører. Formaliseringen kan ske ved udformning af en kontrakt, etablering af et fælles selskab eller blot ved, at parterne giver hinanden hånden på, hvad de investerer i partnerskaber, og hvad de forventer retur.

Når man i stigende omfang ser partnerskaber, skyldes det en erkendelse blandt politikere og planlæggere om, at det offentlige ikke kan gennemføre ønskede forandringsprocesser alene. I kvarterløftprojekterne er dialogen mellem borgere og planlægger central for det er borgerne, der har den nødvendige viden om kvarterets problemer. I forbindelse med omdannelsen af ældre erhvervsarealer er kommunerne afhængige af grundejere og investorers samarbejde og investeringer.

Det er derfor ikke længere hensigtsmæssigt, at fastholde et topstyret system. I stedet bør offentlige aktører i højere grad indgå på lige fod med andre aktører og acceptere, at disse aktørers viden og kapital er lige så centrale for byudviklingen som det offentlige systems viden og kompetence til at udarbejde planer.

Det er denne ligeværdighed mellem kommunen og de andre aktører, som adskiller partnerskaber fra andre samarbejdsrelationer. Med ligeværdighed menes ikke, at parterne har de samme ressourcer og den samme indflydelse. Det ville være naivt at forestille sig. Med ligeværdighed mener jeg, at ingen aktører må dominere andre aktører i partnerskabet, og at alle aktører skal have mulighed for at få tilgodeset deres interesser gennem samarbejdet.

Værdiforøgelse gennem samarbejde
Den store interesse for partnerskaber skyldes ikke udelukkende offentlige aktørers afhængighed af andre aktørers ressourcer. Også de private parter kan se fordele ved samarbejdet. Samarbejde og en koordinering af offentlige og private investeringer og initiativer kan skabe synergieffekter og således mere ’kvalitet for pengene’. Dermed kan sammenhængen mellem investeringer og oplevet værdi forskydes og den oplevede værdi (og dermed markedsværdien) af f.eks. en bolig øges uden det kræver større investeringer.

Samarbejdet i partnerskaber handler ikke udelukkende om, at kombinere de parternes forskellige ressourcer. Partnerskaber handler i høj grad om at kombinere de forskellige parters opfattelser, således parternes i fællesskab kommer frem til nye forståelser og finder innovative løsninger. Koordineringen af kommunens investeringer i offentlig service og de private investorers investeringer i boliger og erhverv kan således give en mere helhedsorienteret byomdannelse.

Partnerskaber kan øge effektiviteten og kvaliteten af byomdannelsen. Den værdiforøgelse som følger af samarbejdet bør fordeles mellem parterne på en måde, der tilfredsstiller alle parter. Der findes i øjeblikket ikke nogen formaliseret metode til, at overføre midler mellem offentlige og private aktører, men der en vis fleksibilitet i forhold til hvem der skal betale for byggemodning, infrastruktur o.l. som muliggør frivillige aftaler mellem parterne.

Projektlederens rolle i partnerskaber
Forudsætningen for succesfulde partnerskaber er, at parterne i fællesskab arbejder sig frem til en forståelse for, hvad der er målet med samarbejdet. Det er projektlederen, eller måske rettere proceslederens, primære opgave i partnerskabet, at understøtte denne proces.

De overordnede rammer for partnerskabet, hvilke aktører der deltager, hvilke roller de har, hvad der er formålet med etableringen af partnerskabet mv. fastlægges ofte politisk. Ideelt efter en analyse af, hvilke interessenter, der er i området og hvilke interesser interessenter har fulgt op af en politisk beslutning om, hvilke aktører det vil være relevant at inddrage, fordi de berøres af byomdannelsen eller har ressourcer, som er nødvendige for at omdanne området.

En oplagt løsning, som desværre vælges alt for ofte, er at begrænse antallet at aktører i et partnerskab for derved at begrænse konflikterne mellem de forskellige interesser. Men her er det vigtigt at forstå, at konflikterne ikke forsvinder, blot ved at man ignorere dem.

I stedet for at undgå konflikter bør proceslederen skabe åbenhed om aktørernes forskellige interesser og synliggøre konflikterne tidligt i samarbejdsprocessen. Denne form for ’konstruktiv konflikthåndtering’, hvor parterne åbent diskuterer deres forskellige interesser sikrer, at samarbejdet ikke fastlåses og muliggør at parterne udvikler en fælles forståelse for problemer og løsninger.

Tillid – en forudsætning for succesfulde partnerskaber
Borgerne har ikke tillid til planlæggere og politikere. Politikerne tænker kun på at blive genvalgt og planlæggerne taler et ofte uforståeligt sprog. Planlæggere og politikere har ikke tillid til investorerne. Investorerne vil udelukkende mele deres egen kage og er ligeglade med kvalitet og helhedshensyn. Investorerne har ikke tillid til planlæggere og politikere. Planlæggere og politiker ændrer planerne løbende og påtvinger investorerne deres forestillinger om hvad der er ’den gode by.’

Dette er ikke det bedste udgangspunkt for et tættere samarbejde og for etablering af partnerskaber.

Jeg mener at en forudsætning for succesfulde partnerskaber er, at parterne har tillid til hinanden. Tillid er imidlertid ikke noget man har – det er noget man får gennem samarbejdet, hvis alle aktører kan gennemskue hele processen, og føler, at deres interesser bliver respekteret.

Tillid kan skabes ved parterne er bevidste om ’spillereglerne’ for samarbejdet. Hvis parterne i fællesskab formulerer nogle forpligtende spilleregler, der understøtter en åben dialog, er det muligt at udbygge og vedligeholde tilliden mellem parterne og finde fælles løsninger på fælles problemer.

Hvis parterne spiller med åbne kort og respekterer spillereglerne øges mulighederne for, at realisere synergieffekter og dermed skabe en øget værditilvækst som følge af byomdannelsen. Denne værditilvækst kan herefter fordeles mellem de berørte og relevante aktører. Investorerne kan få en større profit end sædvanlig, kommunen kan få flere midler til vedligeholdelsen af kommunens skoler o.l. og borgerne i lokalområdet kan få flere eller bedre rekreative arealer osv.

Effektivitet og demokrati
Jeg indledte denne artikel med, at beskrive konflikten mellem effektivitet og demokrati. Mange kritikere har svært ved, at acceptere at ressourcestærke aktører har stor indflydelse på byens udvikling. Dette bør imidlertid være et argument mod den ulige fordeling af ressourcer i samfundet og ikke et argument imod partnerskaber.

Partnerskaber kan være et effektivt instrument til at skabe realistiske og helhedsorienterede planer, idet der etableres et tæt samarbejde mellem de aktører, som berøres og de aktører, som har de nødvendige ressourcer til at gennemføre den ønskede forandring.

Inddragelsen af relevante og berørte aktører er også en demokratisk kvalitet. Demokrati handler ikke udelukkende om det offentliges mulighed for at realisere et politisk besluttet projekt dvs. et projekt som er resultatet af repræsentative demokratiske processer. Demokratisk kvalitet bør også vurderes i forhold til graden af åbenhed overfor de berørte aktørers interesser og ideer i forhold til udviklingen og realiseringen af projekter dvs. en form for deltagerdemokrati som vi kender det fra brugerbestyrelser o.l.

Jeg mener, at partnerskaber kan være en metode til at gøre planlægningen både mere effektiv og demokratisk. Ved at inddrage og ansvarliggøre relevante og berørte aktører i planlægningen og realiseringen af forandringsprocesser kan man bedre håndtere konflikten mellem demokrati og effektivitet. Som med sammenhængen mellem oplevet værdi og omkostninger, kan en hensigtsmæssig tilrettelæggelse og styring af samarbejdet mellem offentlige og private parter forskyde balancen mellem demokrati og effektivitet og skabe effektive demokratiske processer.

Spilleregler for partnerskaber:

• Der skal være åbenhed om aktørernes interesser og ressourcer og om, hvilken indflydelse de forskellige aktører har – og på hvad.
• Der skal være åbenhed om, hvad aktørerne giver afkald på i samarbejdet, og hvad de forventer retur.
• Parterne skal forstå og acceptere hinandens interesser.
• Parternes skal søge efter fælles interesser og fælles løsninger på fælles problemer.
• Værdiforøgelsen som følge af samarbejdet skal fordeles mellem parterne på en måde, som alle parter accepterer.