Til Miljøministeriet

Et svagt statsligt engagement i kommunernes og regionernes planlægning?

Byplanlaboratoriets refleksioner over forslag til Landsplanredegørelse 2009

Dansk Byplanlaboratorium, der er en uafhængig organisation til fremme af god fysisk planlægning i Danmark, har drøftet forslaget til Landsplanredegørelse 2009.

Redegørelsen viser klart, at kommunerne efter kommunalreformen har fået et stort nyt råderum på planområdet. Der er ikke mange konkrete udmeldinger om, hvor regeringen ønsker, at landet skal bevæge sig hen. Det er en politisk prioritering. Imidlertid undrer det os, at der heller ikke leveres de nødvendige analyser af landets tilstand og fremtid.

Før vi dykker ned i detaljerne, vil vi knytte et par generelle bemærkninger til dokumentet.

Landsplanredegørelsens formål
Planloven afslører ikke mange detaljer om, hvilke forventninger vi med rette kan have til en landsplanredegørelse. Loven slår fast, at ”miljøministeren er ansvarlig for den sammenfattende fysiske landsplanlægning og for, at der foretages de undersøgelser, som er nødvendige herfor”. I forlængelse heraf er ministeren forpligtet til at afgive en redegørelse om landsplanarbejdet til brug for den regionale udviklingsplanlægning og kommuneplanlægningen.

En nærliggende fortolkning af ovenstående er, at landsplanredegørelsen har to vigtige formål.

Det ene formål er politisk. Landsplanredegørelsen skal formidle statens indsats for at sikre en sammenfattende fysisk landsplanlægning. Det åbner mulighed for at give vigtige politiske udmeldinger og pejlemærker i forhold til samspillet mellem aktuelle udviklingstræk og den fysiske planlægning. Det har man kun ønsket at gøre i et begrænset omfang i det aktuelle udkast til landsplanredegørelsen.

Det er ærgerligt, for landsplanredegørelsen burde være stedet, hvor regeringen giver konkrete bud på, hvordan de nationalpolitiske prioriteringer spiller sammen med den fysiske planlægning.

Det andet formål er fagligt. Landsplanredegørelsen bør levere analyser af vigtige udviklingstendenser og væsentlige dilemmaer. Landsplanredegørelsen har en vigtig funktion i forhold til at skabe debat i regionsråd og kommunalbestyrelser. Denne forpligtelse har man svigtet. Afsnittet om udviklingstendenser fylder to sider og er ikke overbevisende. Det er også bemærkelsesværdigt, at der i meget høj grad henvises til andre dokumenter, som netop ikke indeholder den klare kobling til den fysiske planlægning.

Byplanlaboratoriet opfordrer til, at redegørelsen i højere grad udnyttes som potentiale i forhold til at skabe debat om de væsentligste udviklingstræk – såvel politisk som fagligt.

Dialog og forpligtende samarbejde
Efter kommunalreformen er det kommunerne, der står med hovedansvaret for den fysiske planlægning i Danmark. Det er positivt, at miljøministeren har ført dialog med landets borgmestre op til udarbejdelsen af landsplanredegørelsen. Det er vigtigt for den fysiske planlægning, at de ansvarlige myndigheder bliver gode til at samarbejde om opgaven. Det kræver, at dialogen opretholdes og bliver stærkere. Desværre er det svært at se de konkrete spor af dialogen i det endelige dokument – ligesom der heller ikke er konkrete bud på, hvordan kommuner, regioner og stat kan fortsætte en dialog og et tættere samarbejde. Den forrige landsplanredegørelses tanker om dialogprojekter ser for eksempel ud til at være forladt, og det er en skam.

På væsentlige områder som klima, trafik og bystruktur savner vi et oplæg til diskussion. Selvom kommunerne har overtaget en meget stor del af plankompetencen, er der stadig meget, der fastlægges centralt. De nationalpolitiske prioriteringer bidrager til at sætte rammer for den regionale og lokale planlægning, ligesom Danmark er en del af et europæisk samarbejde.

Spørgsmålet er, om udkastet til landsplanredegørelse bygger på en antagelse om, at hver myndighed passer sit? Men planlægning handler jo i høj grad om at koordinere, om at finde kompromiser og om at udvikle løsninger i fællesskab. Det gælder på tværs af myndighedsniveauerne i Danmark, og det gælder ikke mindst på tværs af nationaliteter.

Efter disse overordnede betragtninger vil vi dykke ned i forslagets enkelte emner:

Bystruktur, lokalisering og trafik
Det er glædeligt, at infrastrukturen har så stor en plads i landsplanredegørelsen. Infrastrukturen har altid været styrende for byudviklingen, og infrastrukturen er en af de væsentligste brikker, der kan flyttes på, når vi taler CO2 og klima.

De investeringer, som staten foretager i dag, vil få stor betydning for bydannelse og pendlingsmønstre i fremtiden. Hvis CO2 målene og de nationale målsætninger om en kollektiv trafik i verdensklasse skal tages alvorligt, vil det kræve et koordineret samarbejde om mobilitet. Trafikformerne skal støtte hinanden. Staten spiller en vigtig rolle i dette spil. Landsplanredegørelsen kunne være stedet, hvor den udfordring adresseres.

Samtidig vil vi pege på, at det ikke kun er kommunerne, der skal tænke i miljø, når de lokaliserer deres institutioner. Statens prioriteringer påvirker også den rumlige organisering af byerne. I disse år bliver der rykket rundt på Danmarkskortet. Der sker relokalisering af offentlige arbejdspladser (f.eks. sygehuse, domstole og uddannelsesinstitutioner), og det har konsekvenser for bolig-arbejdsstedsbalancen. Staten bør derfor forholde sig til, om man med de statslige investeringer først og fremmest vil fremme bæredygtighed i form af byfortætning eller et Danmark, hvor vækst og udvikling fordeles geografisk. Det er et væsentligt dilemma, som landsplanredegørelsen kunne rejse en spændende debat om.

Det fremgår klart, at regeringen satser på det Østjyske Bybånd og Sjælland samt at yderområderne vil få særlige vilkår. Men hvad med de mellemstore byregioner? Hvilken rolle skal de spille i fremtidens trafik- og bymønster? Det forholder landsplanredegørelsen sig ikke til – på trods af miljøministerens forpligtelse til at varetage en sammenfattende fysisk landsplanlægning. Det er bemærkelsesværdigt, da de mellemstore byregioner omfatter ca. en tredjedel af landet. I 2006 meldte Miljøministeriet ud, at de ville igangsætte et udviklingsarbejde om byroller. Det er desværre ikke iværksat. Tanken om et overordnet bymønster blev allerede forladt i sidste landsplanredegørelse. Men spørgsmålet er, om der ikke stadig er behov for at signalere, at staten lægger vægt på at sikre et vist udbud af offentlig service i bl.a. landsdelscentrene.

Regionernes rolle adresseres ikke i landsplanredegørelsen. Vi savner refleksioner over de regionale udviklingsplaner. Netop nu kan der skabes en ny dynamik i det regionale samarbejde. Sjællandsprojektet, som var et udspring af den sidste landsplanredegørelse, er et godt eksempel på de nye tværgående samarbejder.

Et Danmark i balance?
Det er Byplanlaboratoriets opfattelse, at kombinationen af stadig urbanisering på Sjælland og i det Østjyske Bybånd samt en udvikling hen imod større industrielle landbrugskomplekser vil få stor betydning for udviklingen af vores byer og landskaber. Det er vigtig allerede nu at opstille scenarier for, hvordan det vil ske. Vi ser frem til det nye regionalpolitiske udspil om et ”Danmark i balance”, da vi går ud fra, at de vil forelægge her, når nu landsplanredegørelsen ikke lægger op til den debat.

Vi er enige i, at man skal planlægge med strømmen – altså planlægge for de områder, hvor befolkningen trækker hen. Men det er ikke uden problemer. Vi står overfor store udfordringer. Den grænseløse by er en realitet, og det er vigtigt, at kommunerne får redskaber til at foretage en sammenhængende planlægning i det åbne land. Der er nok af udfordringer: Faldefærdige produktionsbygninger, elendige boliger samt større produktionsanlæg, der vil forskyde bymønster og bosætning i yderområderne.

Grøn vækst
Landsplanredegørelsen har afventet udspillet om Grøn Vækst. Det er naturligt, for nye produktionsformer og nye prioriteringer i forhold til energiproduktionen har historisk set haft stor betydning for udviklingen – også af landskabet. Desværre savner vi også her en analyse af de arealmæssige konsekvenser af et nationalpolitisk udspil. Grøn vækst har på væsentlige områder indflydelse på planlægningen i det åbne land. Det gælder lokaliseringen af nye biogasanlæg samt ophævelse af arealkravene, der vil betyde mulighed for væsentlig større enheder samt egentlig landbrugsproduktion i bynære industriområder. Landbrugsenhederne bliver større og mere industriprægede, og landskabet ændrer karakter. Kommunerne skal også være opmærksomme på at bibeholde tilgængeligheden til det åbne land, der erfaringsmæssigt mindskes, når landbrugsenhederne bliver større. Spørgsmålet er, om kommunerne på nuværende tidspunkt har redskaberne? Byplanlaboratoriet foreslår udvikling af helhedsorienterede jordbrugsplaner i det åbne land.

Klima og bæredygtige byer
Klimaet er en af vores største fælles udfordringer, men analyserne overbeviser ikke læseren om, at vi er på rette vej – selvom det står i teksten. Staten skylder kommunerne en grundigere analyse på netop dette område.

Vi ser frem til det bypolitiske initiativ, der vil give anvisninger på bæredygtig byudvikling. Byplanlaboratoriet har indsendt særskilte kommentarer til ministerens debatoplæg fra sidste år, men vi vil også i denne sammenhæng gøre opmærksom på, at vi anbefaler, at man som et led i det videre arbejde ser på, om lokalplankataloget skal udvides, og om reglerne om lavenergi skal udbygges, så man i højere grad kan inddrage helhedsbetragtninger. Der er brug for at tænke ud over den enkelte matrikel.

Fremtidig udvikling, debat og formidling
Alt i alt er det vores opfattelse, at udkastet til landsplanredegørelsen hverken politisk eller fagligt markerer sig bemærkelsesværdigt. Det kalder i sig selv på en debat om, hvilke forventninger vi skal møde en landsplanredegørelse med.

Byplanlaboratoriet foreslår følgende særlige initiativer, der kan bidrage til en udvikling af landsplanredegørelsen:

1. Byplanlaboratoriet vil gerne bistå med udvikling af helhedsorienterede jordbrugsplaner i det åbne land
2. Byplanlaboratoriet foreslår en analyse af byroller og bynetværk i hele Danmark
3. Byplanlaboratoriet foreslår, at mobilitetsplanlægningen kvalificeres. Vi vil gerne bidrage. Der er f.eks. behov for at blive klogere på potentialerne i parker- og rejs anlæg og for at analysere, hvad trafikudviklingen betyder for den fremtidige bystruktur
4. Byplanlaboratoriet vil gennem Byplan Nyt og andre aktiviteter understøtte debatten om Grøn vækst, et Danmark i balance og bæredygtige byer

Med venlig hilsen

Maj Green
Formand

Ellen Højgaard Jensen
Direktør

(Miljøministeriets repræsentant i bestyrelsen har i sagens natur ikke deltaget i udarbejdelsen af dette papir)